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东北亚首都控人往事|大象公会

2019-11-28来源:新北方网

不用担心人口爆炸。再怎么超级的都市,人口也总会变少。

文|刘喜

2019年,包括广州在内的一二线城市持续进行着抢人大战。而中国的超大城市,却仍在苦于「疏散人口」。

近年来,北京市为「疏解非首都功能」花样迭出,令人叹为观止。

不过,北京并不孤独。近邻首都首尔,正是最早开始恐慌「大都市病」的东亚城市之一。早在1960年代,首尔几乎用尽了「强制赶人」之外的所有方法来疏解首都人口。

2010年以来,首尔的实际居住人口持续下降,在2016年跌破千万,且无停止迹象,疏解人口的政策看似效果可嘉。

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然而,不少人对首尔人口的下降却持悲观论调,甚至有文章认为「首尔人口的下降,是韩国人口危机的一环」。

超大城市成功控人,究竟该喜还是该忧?

七十年代的人口危机

首尔的崛起,本是政府计划的结果。

整个五十年代,韩国都处于战火和战后的凋敝之中。朝鲜战争后的三年里,美国给韩国提供了超过十亿韩元的援助,韩国经济终于从战争的废墟中爬了出来,但仍然处于「低生产—低收入」的陷阱之中,经济结构以第一产业为主,增速逐渐降低,失业率居高不下。

朴正熙政府准确把握住了历史的脉搏。1962年,朴政府颁布了第一个「经济开发五年计划」,开始进行「以政府为主导」的工业化。

韩国经济开始腾飞,和出口导向型工业化相伴的,是科技的进步和国民生活水平的提升。1962年,韩国人均国民生产总值只有87美元,到1996年已达到10548美元,翻了120多倍,被称为「汉江奇迹」。

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· 「汉江奇迹的缔造者」朴正熙,也是充满争议的独裁者

不过,狭义上的「汉江奇迹」其实只发生在首尔,称为「汉城奇迹」也不为过。

在早期的经济开发计划中,首尔是第二产业规划的核心。加上威权资本主义的韩国,经济发展十分依赖国家机构「经济企划院」,企业也乐意逐水草而居,为争取投资许可、或是拿到更多贷款,而将总部布局在首都。

仅占韩国国土面积0.6%的首尔,迅速超越了传统上更加富裕的釜山地区,聚集起韩国大部分企业、医疗、教育、资本等优良资源,成为韩国真正的经济政治中心。

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· 1960年代的汉城街头

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· 1970年代的汉城车站

首尔的人口也开始爆炸。1960年代,这里只有244.5万人;到1990年代,人口猛增到1060万以上,年均增长率高达11%。整个韩国1/4的人口都住在这里。

尽管首尔市的地域也不断扩大,1973年达到627平方公里,但也赶不上人口增长的速度。这里变成了世界上人口最为稠密的地区,每平方公里住有1.73万人。

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· 1949-2010,首尔人口情况及占全国人口数之比

Source: Korean Statistical Information Service (kosis.kr)

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· 熙熙攘攘的商业街

早在1970年代首尔人口达到500万时,当局就敏锐的意识到,勃发的人口会带来无穷无尽的问题。

在一番研判之后,政府认为,生产部门和政府机关是造成首尔市人口积聚的主要因素。

1964年,韩国在《控制快速城市增长的国务决策》提出「不鼓励首尔的新工业开发」,并鼓励生产设施向人口较少的省区转移,从首尔迁出的公司可以减免税收。

然而,在巨大政策利好的预期下,很少有公司愿意离开首尔。

同样面临搬迁的还有政府机构和大学。1972年到1973年拟定的《大城市人口疏散措施》,计划搬迁46个机关;还要求搬迁京畿大学、明知大学和汉阳大学,并要12个大学在首都圈外的地方设立分校。

搬迁计划也同样并不成功,明知大学和汉阳大学本部依然留在首尔。

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随着而来的是新城开发。1973年以来,首尔在周围开发了昌元、骊川、丘尾等新城。这些新开发的城市,成为首尔「首都圈」的前身,预期能承担起缓解首都人口压力的重任。

作为「农民的儿子」,朴正熙还主导了轰轰烈烈的「新村促进运动」,通过政府投资建设农业基础设施和公用设备,提高农产品价格和农民收入,在农村创造就业机会,以减少农村人口向城市的转移。

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· 朴正熙视察新村建设成果

然而,这些政策多为徒劳。几乎没有年轻人愿意住在「钱途不明」的乡村。而新城由于缺少就业岗位,沦为仅为睡眠使用的「卧城」。

无论政府如何鼓励「迁出首尔」「留在家乡」,对美好生活的向往依然促使着一批又一批的年轻人离开家乡,成为汉江奇迹中一颗小小的泥沙。

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· 「走啊,走,别哭泣!翻过那白色的、黑色的/让人憧憬的山峦/踏上通往首尔之路……」(Kim Chi Ha,1970)

濒临爆炸的城市

1988年,首尔成功举办了汉城奥运会。为建立首尔「国际化大都市」的形象,政府对首尔进行了大翻新,江南地区更从农田一跃成为韩国最繁华的商业区和最昂贵的住宅区。

「奥林匹克效应」也带来了经济从劳动密集到技术密集、从加工业到服务业的新飞跃,全国一片欣欣向荣。

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· 《请回答1988》回顾了这段历史,女主角德善因为被选为马达加斯加的奥运会举牌小姐而认真操练

然而,繁荣背后翻涌起来的,是人口过多的环境问题。1990年,首尔人口已经超过了1060万。这座占全国GDP40%的城市,容纳了全国1/4的人口,有着世界级的堵车记录,严重的空气颗粒物污染,还有存在于高楼大厦边缘的成千上万「贫民窟」。

那些居住在周边卫星城的人们,日子也并不好过。由于政府从1970年代以来持续在首尔地区规划绿化带,通勤距离变得远之又远。直到今天,首尔上班族的平均通勤时间也超过2个小时。

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· 南大门市场上的汹涌人流

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· 森林公园vs. 棚户区

政府运用更加严格的手段来应对人口危机。从80年代开始,首尔多次制定《首都圈整备计划》,把首都圈规划为几大区域,不同类型的区域实施不同的产业发展限制。圈内只要新建或扩建人口集中诱发设施时,都需通过委员会审议。

愿意迁出首都的公司能得到更大的减免税优惠,而在都市区建立和扩张的企业,则将面临3到5倍的重税。在拥塞抑制区内,如果要新建或扩建写字楼、商业建筑等人口诱发设施,还要征收拥塞费。

成本也加到了市民头上。大城市新居民不仅要缴纳人头税,还要负担首尔地区比其他地方更高的学校费用。

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· 首尔最新的城市规划

韩国加快了周边城市建设。1980年代以来,首尔开发了差不多十个卫星城,首都圈基本形成。

为抑制首都圈的「卧城」倾向,《首都圈整备计划》持续推动城市功能的外迁。1978年,隶属韩国中央政府的国土研究院搬迁到了距首尔中心约30公里的京畿道安养市;负责中央政府土地和住宅事业的LH公社也设在了京畿道的城南市。

卫星城也享有了齐备的超市、医院和学校等生活设施,并被覆盖在首都圈的电铁网内。

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· 首都圈电铁是世界第三大载客量的铁路系统,2013年的日均载客量超过1000万人次,总长度达到975.4公里

为了一劳永逸的解决城市爆炸危机,首尔甚至考虑过迁都。第十六任总统卢武铉在大选期间,就将「迁都」作为竞选口号之一,赢得了中部选民的支持。

2003年12月,韩国国会通过《新行政首都特别法》,决定将行政首都从首尔迁往中部地区,并最后选址中部的燕歧—公州地区。后来这一地区被命名为「世宗」。

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· 世宗市距离首尔约160公里

然而仅在一年后,宪法法院就裁决《新行政首都特别法》违宪,政府只能改以「行政迁都」的形式,将行政机关陆续迁往世宗。

2009年,经济学家出身的总理郑云灿喊停了会造成「资源浪费、行政效率低下」的迁都计划,迎来了开发商和当地民众的强烈抗议。几经波折后,青瓦台决定将「9部2处2厅」迁往160公里外的世宗,总统府、国防部及外交部等机构留在首尔。

最解其中滋味的,恐怕还是奔波于两地的公务员们。

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· 世宗市中央行政大楼机构分布图

人口调控:胜利还是危机?

其实,如果仔细观察首尔的人口数字,会发现:大可不必为城市爆炸而担忧。

首尔的人口在90年代达到峰值,然后缓慢减少。 迁入者的数量一直增长到1990年, 然后开始下降; 迁出者的数量却一直在增加。因此,净迁入量在1965-1970年间达到高峰后便开始持续下降。

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· 首尔人口的迁出量在90年代就超过了迁入量

来源:袁城,20世纪60年代中期以来韩国的国内人口迁移

这些人去了哪里?

大部分人如政府所愿:去了首都圈。1995到2000年间,大约有110万人从首尔迁移到京畿道,占从首尔总迁出人口的66.3%。2016年,曾占全国人口1/4的首尔,人口占比降到了19.37%。而京畿道人口数量已经达到了首尔的1.26倍。

这不得不说是城市人口调控政策的胜利。

但如果我们细细品味这一「胜利」,会发现首尔群众别样的苦涩:

首尔人口的减少多以青年人为主,他们的离开是生活压力重负下不得已的选择。

首尔的房价从奥运会之后开始飙涨,而严格的土地开发限制、绿带率达到29%的城市规划,则一直制约着首尔的住房供给。

1980到1990年的10年间,首尔都市区家庭增长了68.5%,住房增长了66.4%,二者相差2.1%;而在城市中心区,这一差值达到5.4%。

住宅供给弹性的缺失,导致首尔的房价一路飙升。

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需要成家,又买不起房的青年人口「逃离」了首尔。市政府的统计显示,20至39岁年龄段的人群是「脱首尔」的主体,占所有流出人口近一半的比例。

根据韩国人口普查的数据,由于住房原因迁移的比例差不多达到了30%,高于为家人团聚的23.5%,是最重要的迁移理由。

这些逃离的人,不仅流向了首尔周边的首都圈,还流到了更远的地方。1995到2000年,临近首尔都市圈的忠清南道和忠清北道都经历了人口正迁入。

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· 风景优美、房价宜人的首都圈周边地区成为越来越多韩国人的选择

更令人焦虑的,是低迷不振的出生率。

这座人口流出数量位居全国第一的城市,也有着全国最低的综合出生率。首尔的新生人口从2000年的13万多人下降到2017年的6万,日均出生人口不足180人。

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· 首尔出现了专门为老年人开放的迪斯科舞厅

老龄化反过来又影响了房价。2015年房市回暖,交易数量达到7年来的最高水平,但价格增长「宛如冰冻」,18个月只上涨了3%,去除通胀因素后甚至不到2%。

住房供给的速度逐渐赶上甚至超过了需求,因为——有「育子」刚需的人越来越少了。

60年代以来,韩国政府一度实行控制生育的家庭计划,提倡一对夫妇生育两个孩子。五十年后,有人开始反思:我们的人口政策,是不是实行的太过优秀?

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· 韩国「计划生育」海报

总和生育率0.98的韩国,看样子很难一下子爬出低生育陷阱。不过不管爬不爬,这个1000公里外的国家都告诉了我们一个显而易见的道理:

不用担心,再怎么超级的城市,人口也总终究会变少。

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